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国土资源报数字报——广东省征地留用地政策实施问题分析与工作建议

文章发布时间:2015/5/26 18:01:22



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维护农民权益 确保留下生计
——广东省征地留用地政策实施问题分析与工作建议
  国家土地督察广州局

  阅读提示

  近年来,国家土地督察广州局通过开展例行督察和专项工作,发现广东省在实施征地留用地政策方面特点鲜明,为被征地农民建立长远的生产和生活保障方面取得良好的成效,既积累了许多值得借鉴的经验,但同时也存在一些不容忽视的问题,对于深化国家层面的征地制度改革等均有借鉴意义。为此,国家土地督察广州局专门就广东省征地留用地政策实施情况进行了专题调研,对政策出台背景、主要成效、存在的问题及原因进行了梳理和分析并给出了工作建议。

  政策成效

  保障被征地农民权益

  促进农村城镇化进程

  征地留用地(以下简称留用地),是指国家征收农村集体土地后,按实际征收土地面积的一定比例安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。《土地管理法》确定的保障被征地农民长远生计问题的主要措施是就业安置,但随着经济建设和城市建设速度的加快,以及征地用途和就业市场的变化,新征地项目往往不具备安置就业的条件,而现行的被征地农民养老保险额度较低,保障力度有限。为保障被征地农民长远生计问题,国土资源部曾印发《关于加强征地管理工作的通知》(国土资发〔1999〕480号),要求各级土地行政主管部门预留土地给被征地农村集体经济组织使用。从全国范围看,已经有广东、江苏、浙江、福建、湖南、上海、河北等多个省(直辖市)实行留用地制度,但由于在国家层面至今没有统一明确的规定,各地的留用地政策有所不同。

  早在1993年,广东省人民政府颁布的《广东省征地管理规定》(粤府〔1993〕94号)就已经明确要求征地时要安排10%的留用地给农村集体经济组织使用。但直到2009年底,广东省政府办公厅才正式出台《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》(粤府办〔2009〕41号),对留用地的定义、适用范围、指标管理、报批方式等进行规范。

  广东省实行留用地政策以来,累计承诺留用地11163.25公顷,落实4513.03公顷。留用地政策在实际应用中既得到了农村集体经济组织和被征地农民的广泛认可,也取得许多积极成效。

  有效加快征地进度,保障重大基础设施建设。广东省2011年新修订实施的征地补偿保护标准分为5种类型10个级别,大约在每亩0.62万元至每亩8.58万元之间,标准相对较低。而征地落实的留用地(按0.1至0.15亩计算)市价平均在每亩20到50万元,珠三角地区个别地方的市价甚至可以超过每亩100万元,与单纯的货币补偿相比,留用地的价值显然更高。留用地政策有效促进了农村集体经济组织及被征地农民增收,有利于壮大农村集体经济实力和保障被征地农民长远生计,因此广大农村集体经济组织及被征地农民普遍拥护这一政策,客观上也起到了加快征地进度,确保征地工作顺利推进,有力支持广东省重大基础设施建设的作用。

  提供大量就业岗位,有利于社会和谐稳定。随着经济发展和产业转型升级,广东省留用地建设项目陆续从原来的工业厂房向现在的购物中心、商务办公等第三产业方向转移,随之带来大量的就业岗位为促进农村社会稳定发挥了积极作用。例如惠州市惠城区江北街道办事处水北社区利用留用地自建4.8万平方米物业出租,已经引进数码园水北工业区、江景商务酒店、江北丽日购物广场、粤东国际家具博览中心等多个优质项目,为社区居民解决了1000多个就业岗位,占社区劳动力数量的一半以上。

  壮大集体经济,使被征地农民长期受益。通过留用地项目开发,村集体经济组织通过村企合作等途径实现“以地生财”,长期持有或自营物业得到快速发展,培育形成了稳定的收入来源。也使被征地农民由“村民”变“股东”,获得长期、稳定的分红。例如佛山市禅城区南庄镇南庄村将留用地租赁给陶瓷基地项目,村集体的分红水平从租赁留用地前的1200元/年提升到每年1.6万元,增幅达10倍。惠州市惠城区江北街道办事处水北社区每年留用地物业出租带来近2000余万元的租金,其中60%用于向社区居民分红,平均每人每年分红5000元左右。长期保留农村集体经济组织和被征地农民在土地上的发展权和财产权,使被征地农民的收入真正随着城市化进程的推进而不断受益。

  促进农村工业化、农业产业化和城镇化进程。实施留用地安置政策,使农民以土地资产直接参与工业化进程,长期分享土地增值成果,极大促进了农村“三化”发展步伐,有利于进一步建立和完善农村土地管理制度,促进农村集体土地资源的高效、合理、集约利用,进一步推动农村经济的发展,从而推进农村工业化、农业产业化和城镇化进程。

  推动了集体经营性建设用地使用权流转,促进城乡一体化土地市场的形成。广东省于2005年颁布实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(粤府令第100号),允许集体建设用地使用权流转,而征地留用地多属集体土地性质,是集体建设用地使用权流转的主要来源。集体性质留用地的有序流转,有利于形成集体建设用地与国有建设用地同等入市局面和推进城乡统一土地市场体系的建设。

  突出问题

  政策执行存差异  开发利用水平低

  政策表述不明确,地方执行差别大。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》的部分内容采用模糊表述方式,导致各市(县)在具体操作时自由裁量权过大,很容易引发不同区域被征地农民对该政策实施差异性的不满情绪。一是留用地所有权性质不明确。广东省20%的市(县)留用地保留集体所有权,其余80%则被赋予国有土地性质。集体土地和国有土地在转让、出租、抵押等方面的收益相差很大,导致落实留用地收益分配上差别较大,也比较容易出现权力寻租的问题。二是土地使用权取得方式不明确。文件规定,留用地征收为国有建设用地的,可以无偿返拨给被征地农村集体经济组织,但对返拨土地的权益、性质、具体操作方式等没有作出明确规定,而国家法律法规中也没有“返拨”的概念。目前广东省各地落实留用地主要有划拨、协议出让、挂牌出让和货币折算等几种方式,具体采用哪一种方式,没有明确的要求与标准。三是留用地比例弹性大。文件仅要求按10%至15%的比例落实,但缺少具体的操作参考标准,各市(县)未经科学测算确定留用地的比例,大部分按照15%承诺,就高不就低。也有部分地区承诺比例超过广东省规定的标准,如佛山市全市留用地比例高达17.19%,中山市个别征地项目承诺的留用地比例超过50%。留用地比例不一引发各地农民互相攀比的心理,给留用地政策的实施带来许多负面影响。

  留用地历史欠账多,引发大量信访和农村集体违法用地问题。目前,广东省的留用地欠账已达6650.22公顷,占承诺留用地总量的59.57%,涉及2453个农村集体经济组织。近年来,广东省国土资源领域信访中,留用地问题所占比重越来越大,2005年至2009年占比在18%左右,2010年到2013年这一比例已达到37%。由于各地留用地的历史欠账越来越多,政府征地的公信力正在下降,既影响了新征地项目的推进,也导致征地冲突屡屡出现。

  留用地开发利用水平不高,效益普遍较低。调研发现,目前广东省各地开发利用留用地多数是效益低的传统项目,能引进好项目的只占少数且集中在区位优势明显的珠三角核心区域。多数利用留用地开发的工业项目普遍存在投资强度低、容积率低等问题;商服项目用地多存在档次低、层次低、设计简单等问题。在经营方式上,留用地一般以出租方式为主, 很少有自主经营或合作经营的,经济效益普遍不高。部分农村集体由于无法引进项目,也无力自行开发,只能让留用地长期“睡大觉”。个别村集体为了追求高效益,甚至违法将留用地转让给城市居民建房或者建设“小产权房”牟利。

  部分留用地改作宅基地,不符合政策规定。按照广东省的政策规定,留用地只能用于集体发展生产,不得分配给个人。但据初步统计,《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》实施以来,各地实际使用留用地建设农村宅基地约400公顷,占已落实留用地面积的10%左右,建筑面积约800万平方米。这一做法虽然不符合实施留用地政策的初衷,但由于宅基地落实难问题客观存在,广东省各地政府也只能默认这种做法,不能有效遏制也不能依法依规进行处理。

  原因分析

  法律层级低且缺乏衔接 

  政府监管缺位引导不足

  缺少国家层面的法律规范。目前,在国家层面上还没有出台有关征地留用地安置政策的法律、规章,甚至连地方性法规都没有,《广东省征收农村集体留用地管理办法(试行)》法律效力有限,政策实施缺乏法律保障。在制定留用地管理办法时,由于无法与《土地管理法》、《物权法》等法律充分衔接,部分内容只能采用模糊处理的方式。

  受城市规划用地指标等因素影响留用地难以落实。各地在执行该政策时,往往以完成征地为首要任务,许多留用地因城市规划和用地指标等因素影响,致使承诺无法兑现。一是地方政府用地指标有限,不愿意优先安排留用地。二是国家重点工程项目涉及的留用地无法打包报批。三是受城市规划制约,留用地选址难以达成一致意见。四是部分村集体资金短缺,因费用问题无法办理留用地手续。

  政府部门管理缺位,有效引导不足。广东省的留用地政策虽已执行多年,但一直缺乏统一集中管理。各地在执行政策时往往以服务于征地为第一目的,忽略后期管理。在规划上缺乏预留考虑,致使留用地选址和建设缺乏依据;在开发上缺乏政策扶持和引导,多数由村集体自行开发;在监督上缺乏有效机制,留用地在招商引资、物业分配、分红等方面都存在诸多风险。

  宅基地落实难导致违规分配留用地问题多发。据统计,广东省每年宅基地建设违法占地面积在1万亩以上,占全省违法用地面积的15%~20%。村集体违规将留用地分配给村民建房的做法虽然不符合规定,但却实实在在地缓解了宅基地落实难问题,4年来约有10万户农民因此而受益住进新居,客观上有效避免了优质耕地被大量占用。这种“无心插柳”的效应值得引起重视和进一步思考。

  工作建议

  排查政策执行问题

  建留用地监督机制

  鉴于留用地政策目前已在全国十多个省(市)实行,而且符合党的十八届三中全会提出的征地制度改革和集体农村土地流转改革方向,因此建议国家在修订土地管理法律法规时,将留用地政策予以明确。以破解各地在留用地政策执行中遇到的政策瓶颈和困难,进一步释放农村土地活力,保障被征地农民的土地权益和长远生计。

  建议广东省在全面评估现行留用地政策的基础上,进一步完善制度,规范管理,逐步消化落实欠账。一是在全面排查政策执行存在问题的基础上,修订《广东省征收农村集体土地留用地管理办法(试行)》,尽量减少政策模糊。二是通过货币补偿、折算房屋、指标调剂等方式,分期分批将留用地欠账落实到位。改革优化留用地报(审)批方式,避免出现新的欠账。三是建立政府引导机制和留用地监督机制,采用信息化管理手段,强化市、县一级留用地统一集中管理,帮助农村集体经济组织提升留用地开发管理水平和经营收益。


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